Keuangan Negara dan Trias Politica

Kolom ini saya tulis pertama kali pada pertengahan tahun 2002, ketika mulai menghangatnya pembahasan RUU Keuangan Negara. Lalu saya modifikasi pada November 2003 untuk dimuat di Majalah Kabar Bappenas (seingat saya tidak pernah dimuat) ketika RUU tersebut telah disahkan menjadi UU nomor 17/2003. Saya menyoroti penumpukan kekuasaan di bidang Keuangan Negara yang berpotensi akan terjadinya penyalahgunaan wewenang. Dengan fenomena Gayus Tambunan, mungkin apa yang saya pikir ketika saya masih muda dulu (ceileee) saya kira cukup relevan. Dulu judulnya sih 'Nobel', ini gaya judul pendek ala Catatan Pinggir Bung GM, sekarang judulnya yah dipanjangin dikit.

Keuangan Negara dan Trias Politica

Jan Tinbergen adalah salah seorang ekonom terkemuka yang lahir dari bumi Belanda. Meskipun beliau doktor fisika, justru pemikirannya yang cemerlang di bidang ekonomi dengan memadukan perencanaan pembangunan dan ekonometrik telah mengantarkannya sebagai peraih nobel ekonomi pertama bersama Ragna Frisch pada tahun 1969. Sebelum dianugerahi nobel, Pemerintah Belanda jauh sebelumnya telah lebih dulu mempercayakan sebuah jabatan penting, yaitu sebagai Kepala Bappenasnya Belanda selama periode 1945 – 1955. Sebuah petualangan manis dan sukses bagi seorang fisikawan yang beralih menjadi ekonom.

Jika ada Nobel dalam bidang ilmu negara, nama Montesqueau layak mendapatkan giliran pertama meraih nobel karena pemikirannya yang cemerlang dalam memunculkan teori pemisahan kekuasaan. Ide ini cukup brilian mengingat apa yang dia pikirkan ternyata menjadi rujukan positif oleh hampir seluruh negara di dunia. Kekuasaan yang dipisah menjadi tiga pilar utama yang terdiri atas kekuasaan legislative, eksekutif dan yudikatif menjadi tren besar-besaran ke seluruh penjuru dunia. Teori ini berkembang dalam berbagai sistem. Bentuk kerajaan yang tadinya monarki absolut dimodofikasi menjadi monarki konstitusioanal. Jika ditanya kenapa kekuasaan itu harus dipisahkan, tentunya hal ini berkaitan dengan fungsi dan wewenang yang berbeda satu sama lain sehingga diperlukan pemisahan kekuasaan. Argumen kedua adalah sangat bahaya menumpuk kekuasaan dalam satu tangan. Seandainya David Ricardo diberi kesempatan mengomentari teori ini, mungkin yang ada dibenaknya adalah filosofi tentang spesialisasi. Legislatif punya spesialisasi sendiri, eksekutif punya habitat tersendiri, begitu pula dengan yudikatif yang berbeda dengan dua kekuasaanlainnya. Kekuasaan bukan hal mudah untuk dipisah maupun dibagi. Manusia lebih cenderung menginginkan kekuasaan yang mutlak (absolut). Padahal ini membahayakan. Lord Acton secara lebih ekstrim mengungkapkan hukum yang terkenal tentang kekuasaan, yaitu power tends to corrupt, absolute power corrupt absolutely.

Kekuasaan memang dekat sekali dengan korupsi. Batas antara keduanya terlalu tipis, sehingga jika ada manusia yang mampu mengendalikan nafsu korupsi ketika berkuasa bisa jadi dia adalah seorang yang spesial. Maka dari itu ada namanya pembatasan kekuasaan untuk menghindari kekuasaan mutlak yang menjadikan seorang yang berkuasa menjadi tak tersentuh (oleh hukum). Berkuasa itu memabukkan. ‘Kursi’ yang empuk sangat berat untuk ditinggalkan dan diserahkan kepada orang lain.

Sementara itu dalam bidang manajemen keuangan negara ada beberapa fungsi kekuasaan yang dibagi dan dipisah sebagaimana kekuasaan dalam negara. Manajemen keuangan negara jika disederhanakan terdiri atas 3 pilar penting, yaitu collecting, budgeting, dan treasury. Fungsi budgeting sendiri terdiri atas policy, planning, dan allocating.

Indonesia akan menerapkan sebuah system manajemen keuangan negara yang menyatukan (unification) keseluruhan kekuasaan dalam system tersebut. Pertimbangan utamanya adalah efektifitas koordinasi dalam mengelola anggaran negara dirasakan lebih baik daripada bila ada lembaga lain yang turut serta berkoordinasi mengelolanya. Jika ini terjadi maka penumpukan kekuasaan dalam bidang keuangan negara akan menjadi sebuah kabar baik buat ‘setan’ korupsi. Godaan akan korupsi akan mudah menyelinap ke dalam sebuah kekuasaan yang sangat besar.

Mengelola keuangan negara di Indonesia, dalam hal ini APBN, merupakan pekerjaan panjang dan membutuhkan perhatian ekstra mengingat dengan APBN inilah perjalanan bangsa ini menuju sasaran yang diharapkan dipertaruhkan. Jika proses kebijakan sampai pelaksanaan dalam APBN dapat berjalan baik (baca: tidak ada kebocoran), maka sasaran yang diharapkan akan dengan sendirinya tercapai. Sayangnya, APBN kita rentan terhadap korupsi. Seandainya pemerintahan kita ‘libur’ korupsi dalam setahun, misalnya pada tahun 2003 saja, Kwik Kian Gie (Kompas, 28 Oktober 2003) mencatat sekitar 215 triliun dana APBN (180 trilyun penggelapan pajak dan 35 trilyun penyelewengan belanja negara) menjadi kekayaan kita yang dapat dipakai untuk membayar utang luar negeri, mengentaskan kemiskinan dan menyejahterakan rakyat, serta keperluan lainnya.

Korupsi menjadi faktor utama menurunnya investasi dan mengerem laju pertumbuhan ekonomi. Paulo Mauro (1997) yang meneliti di lebih dari 100 negara (termasuk Indonesia) mencatat bahwa negara-negara dengan penyakit korupsi tidak mampu menarik investasi yang lebih tinggi dari seharusnya serta berat dalam menaikkan pertumbuhan ekonomi. Ditambahkan pula bahwa kecenderungan terjadi ketidakmerataan ekonomi di antara penduduk negara yang korupsinya besar. Tesis ini sedikit banyak terbukti di Indonesia. Dimana ketika laju pertumbuhan ekonomi cukup tinggi sebelum tahun 1998, pemerataan tidak terjadi dan justru ketimpangan yang semakin menganga di antara si kaya dan si miskin. Sejak tahun 1998 dimana kita butuh investasi yang besar, yang terjadi justru para investor memindahkan modalnya ke luar Indonesia karena korupsi tidak bisa diberantas.

Sanjeev Gupta (et.al, 1998) menyebutkan secara lebih spesifik bahwa korupsi menjadi biang keladi timbulnya kemiskinan dan merosotnya kehidupan ekonomi dalam sebuah negara.

Kembali kepada manajemen keuangan negara, dimana dengan berlakunya UU Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara kemungkinan diterapkannya ‘monarki absolut keuangan negara’ akan semakin nyata. Tinggal bagaimana perjalanannya nanti. Mungkin 10 tahun ke depan negara kita akan semakin tenggelam oleh korupsi, atau akan lahir seorang putra Indonesia yang dapat penghargaan Nobel sebagai penemu teori bahwa penumpukan kekuasaan merupakan sesuatu yang benar dan baik bagi manajemen keuangan negara. Kita lihat saja nanti….

Jakarta, November 2003.